海外行思 | 从城市规划到“家庭规划”

最近和规划界的朋友聊天，都在说国土空间规划不好做，尤其是“三区三线”不好划。前几年搞“多规合一”的时候，听说一些地方很欢迎，因为通过整合城规和土规可以“挖掘”出存量的地块和土地指标。一个不太花钱的“多规合一”项目可以凭空新增可出让土地，很合算。但现在，土地市场不温不火，三区三线一旦落地，又必须刚性执行，自然地方政府的热情就消散了。

很多人说，城市规划现在“大不如前”了。过去二十年，在高歌猛进的工业化和城市化浪潮中，政府垄断土地供给并以土地收入为支撑融资兴建基础设施，给城市规划师创造了大量施展才华的机会，建成了体量庞大、规制超前的无数新城。未来二十年不会再有这样的机会了。城市规划行业会越来越像现在的欧美，以城市更新、城市设计和小规模的修修补补业务为主。

西方关于规划理论的探讨，也形成于这样一个快速城市化进程结束的时代。以约翰·弗里德曼（John Friedmann）为代表的老一代规划理论家认为，“规划”一词不仅仅指空间规划，而是包含各种各样政府主导的规划。这样的认识，脱胎于西方国家战后经济规划仍然存在，“铁幕”对面苏联的五年计划还具有示范效应的20世纪六七十年代。但进入1990年代，苏联解体，西方在新自由主义思潮下政府干预全面溃退，经济计划成为明日黄花。新一代规划理论家就把关于规划的含义越来越局限在硕果仅存的一种规划形式——空间规划上了【同样的道理，当新自由主义理论已经“提前预订”了自由放任经济政策的美好结果，关于民主的理论探讨又为什么要考虑“结果民主”呢？1990年代以来的西方民主理论探讨越来越局限在过程民主。而事实证明，过程民主完全无法“提前预订”什么“美好的结果”。中国的人民民主实践恰恰是盯住结果的政治和政策过程，西方的民主理论家们该醒一醒了】。

然而规划作为一种行动，不应被等同为空间规划。至少，在中国就不可以。我们显然还有五年规划，这是一种国家对国民经济和社会发展进行干预的政策工具。

我们还有一种更不显著但事实上就是规划的规划：计划生育政策。它的英文翻译暴露了它是一种规划的事实——family planning（家庭规划）。三十多年的计划生育政策，不仅调控了人口数量，还大大提升了人口素质。大多数家庭可以集中有限的资源培养独生子女，让80后、90后、00后成为中国历史上人力资源最为富集的一代。中国青年和同样人口众多但教育水平低下的印度青年就已经决定了两个国家的未来：中国有可能实现创新推动的高质量发展，而印度则将继续在工业化的门槛上徘徊【关于当代印度青年的生动描述，可参见司妮达·普拉姆的《印度青年狂想曲》，于果果译，上海人民出版社，2021年】。

中国计划生育这一“深入私人卧室”的规划，在西方政治自由主义者眼中是“侵犯人权”，然而也自有理论可以解释其成功和必要性。卡尔·波兰尼观察了18世纪英国的崛起【卡尔·波兰尼，大转型——我们时代的政治与经济起源，浙江人民出版社，2007年】，就认为奥秘在于政府在放任资本主义市场经济扩张的同时，也在通过各种干预来保护贫民、环境和货币币值免于市场经济波动的侵害。

随着资本主义生产方式的发展，政府干预之手也越来越长，有了社会福利政策，土地和环境规划，以及货币金融管制。这三者也恰恰对应了经济生产的三大要素：劳动力、土地和资本。早在19世纪末，西方进步主义理论家就提出计划生育，彼时他们就观察到，无限制的生育制造的是通往永久贫困的恶性循环——劳动力后备军不断壮大，工资维持低水平，而家庭无法投资于子女的养育。

老话讲，国民经济计划是对各种生产要素比例关系的调整。如果理解了这一点，就可以理解为什么说中国的计划生育政策是政府规划的重要组成部分了。当然，出台计划生育政策，不仅仅是限制无限增长的劳动力后备军，从而提高工资水平的经济考量，也是对社会发展的负责。

而时至今日，在family planning上，中国面临更艰巨的挑战。如果说当年不让人多生很困难，如今让人去多生只会更困难。经济规划是对各种生产要素比例关系的调整，按照“缺什么补什么”的原则，国家经济规划下一步的重心就应该放在增加未来劳动力上【这里谈经济规划，绝不是忽视关于社会的规划或者把经济和社会对立起来，仅仅是从经济生产三大要素的角度来展开论述。实际上，任何增加或者减少人口的政策怎能不牵动亿万家庭和个体的喜怒哀乐呢？】。

二十年前，我们穷。“穷”的本质就是缺资本，包括金融资源——钱——和以实物形式存在的基础设施。如今，我们缺的是人，作为劳动力和中华民族血脉延续的人。也许决策者没有意识到，过去二十年我们解决资本匮乏的方式就是“土地财政”和以土地收入为支撑的基础设施融资。如赵燕菁老师所言，政府加杠杆、重资产，换得企业轻装上阵，发展经济。那么，为什么不能用同样的方式让政府“负重前行”，解决人匮乏的问题呢？【参见我之前的文章《给小孩发钱和中国城市规划的未来》】

近来经济学家任泽平“印钞鼓励生娃”的理论饱受抨击。其论述中有博人眼球的雷人雷语，比如不要寄希望于某一个世代，确实为人诟病。但是，其提出的政府要提供生育补贴的观点，专业内外是基本认同的，只是补贴多少的众说纷纭。片面解读他的观点为“印钞”，有稻草人谬误之嫌——先把对方观点解读得像稻草人一样不堪一击，然后驳倒。

实际上，政府提供财政补贴是间接地“印钞”，通过政府发行债券—银行购买债券—银行再向中央银行再贷款筹集资金这一过程完成。只要其比例可控，这一过程不会伤害经济运行，甚至有助于提振经济。

更何况过去二十年，我们解决资本匮乏的办法，不就是这样的过程吗？无论是2014年以前融资平台公司贷款还是2014以后发行地方政府债券，建新城、修地铁的活动都是信贷过程，都增加货币供给。换句话说，是要印钞的。宏观经济学有个“货币创造乘数”的概念刻画了这一过程。地方政府债券新增发行量基本上等同于基础设施的政府举债规：2021年，中国的地方政府债券新增4.37万亿元【https://baijiahao.baidu.com/s?id=1722369935869350368&wfr=spider&for=pc】。

如果这笔钱变成生育补贴，可以负担一亿中国儿童每人4.37万元。

用政府财政补贴生育，是提高生育率的必要非充分条件。不补贴，生育率必然急转直下；补贴了，不一定能够止跌回升。尽管如此，提供生育补贴的作用也不容小觑。正如近日北京流调所显示的，中国存在巨大的贫富差距。少数家庭和个人不会因为国家每年给你4万元就会生一个孩子，但是多数家庭会。这也是缩小贫富差距的做法。

对于家庭和社会而言，这更有性别平等的社会意义。以加拿大为代表的西方福利国家，生育补贴是只发给妈妈的。只有在母亲同意，并向政府申请的情况下，生育补贴才会往爸爸的卡上打。同样，政府借债，如果用于建基础设施，钱会洒向男性为主的建筑工程行业，成为爸爸们的工资；而用于生育补贴，一个妈妈如果生两个小孩，可以从国家手里每年得到8.6万元，妈妈们可以基本实现经济独立。

除了生育补贴之外，政府的“家庭规划”还应该做什么？我认为通过住房、医疗和教育的公共服务均等化控制养育成本是必要的，这一点已经有了广泛共识。最近的教育双减政策更是打响了教育反内卷的第一枪，对减少年轻人的生育焦虑有所帮助。

但光有这些还远远不够。这些都只解决“没有能力生”的问题，不解决“没有意愿生”的问题。“我自己还是小孩，我还没玩儿够呢”。我是年轻人，我也理解这种想法。放着资本主义生产方式给这一代年轻人创造出来的万千享受不顾，把时间和金钱花在照顾别人上，不是很愚蠢吗？这就需要国家的宣传引导，但是其难度将远远高于控制生育所做的宣传努力。

讲到这里，持自由主义信念的读者就要说了，这不是鼓吹计划经济，限制人身自由吗？在西方人眼里，中国先是限制生育，而今又鼓励生育，真是又傻又dystopian——反乌托邦。但是，我倒是更愿意从理论上把这种“折腾”解释为进步主义者为了国家长治久安所作的知其不可而为之的努力。放任自流的社会经济政策有什么好的结果呢？【美国儿童的状况可参考《一篇读罢头飞雪——评普特南代际社会流动著作〈我们的孩子〉》】目前，美国两党唯一能取得共识的事情就是对抗中国。而正如波兰尼所分析的，整个20世纪上半叶的历史，就是自由放任政府无法解决国内经济问题而转而采取战争这一政治手段的明证。

我们办好自己的事儿，总比开打世界大战来得不那么dystopian。UPI 

作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学博士研究生

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编辑、排版 | 张祎娴

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